誤入歧途的區段徵收

2013年4月26日 星期五 @ 晚上11:26

誤入歧途的區段徵收 (徐世榮)
2013年04月27日

A7合宜住宅正式開賣,大批民眾前往登記,惟同一時段,自救會會長卻在立法委員陪同下召開記者會,控訴政府剝奪家園。A7開發案兼採區段徵收及罕見的預標售,引發社會龐大爭議,針對後者,內政部在監察院提案糾正後,終於承認依法無據,表示「未完成修法前,本部將另案函請各縣市政府暫緩實施,避免引發爭議。」至於區段徵收則是堅持採用,這是因為政府財政窘困,企圖以被徵收戶之土地開發利益來挹注建設所需之經費。

區段徵收其實是個老舊制度,它於19世紀後半頁施行於歐洲,至20世紀已被拋棄,但諷刺的是,21世紀的台灣卻大為盛行。習自歐洲,國民政府於民國19年制定《土地法》時將其納入,惟在中國統治時期皆未採用。

何謂區段徵收?翻遍土地法規,僅於《土地法》第212條第2項有如下定義,「謂於一定區域內之土地,應重新分宗整理,而為全區土地之徵收。」然這個定義相當粗糙,民國75年《平均地權條例》修訂時,另將其詮釋為「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質,但事實上,已演變為另一種形式之『強制性合作開發事業』。」政府從此將區段徵收定位為「合作開發」,但事實上,土地所有權人是被迫參加,沒有拒絕的權利。

民國79年行政院欲擴大實施區段徵收,訂頒「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發。」在這之後並制訂或修正許多法規,相繼納入區段徵收,這使它大肆被採用。

政府認為土地開發之後,原本低地價農地變更為高地價建地,原土地所有權人是得利者,基於「土地使用變更回饋」原則,原土地所有權人必須有所回饋,其主要的做法就是「捐地」。這使原土地所有權人只能領回一部分抵價地,其餘大部分土地全歸政府所有。這套制度看似合理,其實隱藏許多嚴重問題。

土地情感豈能論價

第一、區段徵收雖與一般徵收有異,但它本質上仍屬於土地徵收之一種,是對人民財產權及生存權的剝奪,將其解釋為「合作開發」,以此規避徵收必備要件,明顯與《憲法》第15條、司法院大法官會議解釋及最高行政法院判決不符。

區段徵收仍應嚴格遵守土地徵收必備要件,如公益性、必要性、比例性、最後手段及完全補償等。以A7案為例,當合宜住宅僅需10公頃,為何徵收236公頃?必要性何在呢?
第二、倘將區段徵收定位為「合作開發」,那麼雙方應是公平的,政府在開發前須獲原土地所有權人同意,而非強迫他們一定要參加;或者,這樣的「合作開發」須由原土地所有權人發動,由他們提出開發及回饋計劃,政府僅擁有審核權,而絕不是越俎代庖。

例如,目前針對老舊工業區的變更使用,政府特別訂定了《都市計畫工業區檢討變更審議規範》,是由民間主動提出,雙方由此簽訂協議,並非政府強迫變更。那為何在農業區就會有如此大的差異?這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢。

人們對於土地有濃厚的依戀,土地價值絕非用地價的提高就可取代。政府為了籌措財源,強迫被徵收戶加入區段徵收「合作開發」事業,是極為偏頗的做法,這嚴重侵害了他們的人權及財產權,此舉也是劫貧濟富,違背社會公義。

作者為政治大學地政學系教授



 

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